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Travailler ensemble : une initiative conjointe du gouvernement fédéral et du secteur bénévole : Rapport des Tables conjointes

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Document complémentaire B - Mécanismes institutionnels

Aperçu

S’appuyant sur les objectifs du cadre réglementaire et sur le besoin de changement identifié dans le Rapport, la présente annexe fait état des discussions et des conclusions des membres de la Table concernant les types d’organismes de surveillance réglementaire qui pourraient être créés pour encadrer le secteur bénévole. On y commente également le processus d’appel administratif et judiciaire. Enfin, on renvoie le lecteur au Rapport relatif à la confidentialité, aux sanctions intermédiaires, à l’action sociale et à la clarification des règles.

Nous esquissons ci-dessous trois modèles de surveillance réglementaire et nous abordons la question de l’enregistrement, du processus d’appel, de la conformité et des rapports dans chacun des modèles. Ceux-ci sont ensuite examinés en fonction du besoin de changement et d’autres critères, notamment leur capacité à faire participer les provinces, leur effet sur le fardeau réglementaire ainsi que leur chance d’accroître la confiance du secteur bénévole et de la population.

Nos discussions n’ont pas porté (ou très peu) sur la réglementation des organismes sans vocation de bienfaisance, pas plus que sur la saine gestion du secteur bénévole ou sur la composition de tout nouvel organisme de surveillance qui pourrait voir le jour.

Trois modèles

Les trois modèles décrits ci-après ne sont pas rigides puisqu’il y a d’autres solutions possibles et que, pour chaque modèle, il faudrait revoir de nombreux détails au moment de leur application. Toutefois, nous croyons qu’ils constituent un bon point de départ :

  1. un élargissement de la Division des organismes de charité (DOC) de Revenu Canada;
  2. une agence semblable à celle proposée par la Table ronde sur la transparence et la saine gestion dans le secteur bénévole (groupe Broadbent);
  3. une commission inspirée de la Charity Commission for England and Wales.

L’élaboration du modèle A nous a permis d’étudier d’autres options que la création d’une nouvelle agence. Toutefois, nous sommes conscients que, dans le secteur bénévole, Revenu Canada n’est peut-être pas perçu comme l’organisme de surveillance tout indiqué. Quant aux modèles B et C, nous avons adapté à notre façon l’exemple proposé par le groupe Broadbent et celui du Royaume-Uni décrit par Arthur Drache et d’autres auteurs.

Voici une brève description du principal mandat des institutions proposées :

  1. En tant que division de Revenu Canada, la DOC continuerait d’administrer la Loi de l’impôt sur le revenu, en particulier les dispositions concernant l’accès public à l’information sur les organismes de bienfaisance. Les fonctions administratives de la DOC seraient élargies pour permettre au Ministère d’examiner les décisions de sa division et de s’assurer que l’équité est respectée. La DOC serait secondée par un comité consultatif formé de personnes connaissant bien la loi et le milieu bénévole. Par ailleurs, la Division aurait davantage de responsabilités et de ressources, elle aurait ainsi un plus grand rayonnement et bénéficierait de moyens supplémentaires de veiller à la conformité. Bien qu’il propose des changements importants, le modèle A est celui des trois qui tient le plus compte de la situation actuelle; il se rapproche donc le plus du statu quo.
  2. Le modèle B créerait une nouvelle agence dont les fonctions seraient complémentaires à celles de la DOC de Revenu Canada. Cette dernière resterait l’organe décisionnel, mais l’agence, qui serait plus autonome que le comité consultatif du modèle A, serait chargée de faire des recommandations sur des cas difficiles, de fournir des conseils stratégiques et d’aider les organismes à se conformer aux règlements. De plus, l’agence exercerait diverses fonctions de soutien et de mentorat à l’intention des organismes de bienfaisance et d’autres organismes bénévoles.
  3. La commission quasi judiciaire qui serait créée d’après ce modèle assumerait la plupart des fonctions actuellement exercées par la DOC. D’une part, elle aurait pour mandat de donner au secteur bénévole des avis décisifs et d’entendre les appels des organismes qui désirent contester une décision de son registraire. D’autre part, elle remplirait certaines fonctions à l’appui des organismes, similaires à celles de l’agence du modèle B. Le modèle C propose l’approche la plus intégrée des trois.
Hypothèses

Les hypothèses suivantes s’appliquent à tous les modèles :

  • le processus d’appel sera réformé;
  • les restrictions touchant la confidentialité du processus d’enregistrement seront moins nombreuses;
  • l’institution sera dotée de ressources suffisantes;
  • une aide accrue sera offerte aux organismes pour les aider à se conformer aux exigences législatives.
Réforme du processus d’appel

Nous avons jugé bon, pour les trois modèles, de prévoir un mécanisme d’appel de novo pour permettre une nouvelle évaluation des faits en cas d’appel d’une décision administrative. Pour ce qui est des modèles A et B, une décision du directeur de la DOC serait soumise, sur demande, au processus d’appel interne de Revenu Canada. Pour tout appel subséquent, la question serait renvoyée à une instance quasi judiciaire nouvellement créée, puis à la Cour d’appel fédérale. (L’agence proposée par le modèle B pourrait avoir ou ne pas avoir une fonction dans ce processus. Dans l’affirmative, son rôle pourrait être celui de conseiller juridique ou d’ami de la cour.) Dans le cas du modèle C, un groupe de commissaires aurait le pouvoir de procéder à un examen de novo; compte tenu de la nature quasi judiciaire de la commission, tout appel d’une décision rendue par celle-ci serait probablement renvoyé à la Cour d’appel.

Les trois options offrent la possibilité de régler les conflits sans créer d’antagonisme. De plus, toute instance judiciaire ou quasi judiciaire devrait avoir les pouvoirs d’un tribunal d’équité dans la protection des organismes de bienfaisance.

Ces suggestions ont en commun de faciliter l’examen des litiges et de garantir l’indépendance des instances qui entendent les appels, tout en permettant à celles-ci d’acquérir leur expérience et de voir leurs décisions créer des précédents pouvant guider les agents du secteur bénévole et les instances qui régissent ce très complexe domaine du droit. Même si certains aspects du processus d’appel pourraient mieux convenir à un modèle qu’à un autre, l’important c’est d’atteindre les objectifs visés.

Restrictions touchant la confidentialité du processus d’enregistrement

Les trois modèles reposent sur l’hypothèse que les renseignements qui entourent le processus d’enregistrement seront exemptés de l’obligation d’être divulgués en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu et ne seront assujettis qu’à la Loi sur la protection des renseignements personnels et à la Loi sur l’accès à l’information. (Voir la partie du Rapport qui traite de la confidentialité dans la section Amélioration du cadre réglementaire.)

Ressources suffisantes

Les trois modèles sous-entendent également que, quelle que soit l’instance chargée de surveiller les organismes du secteur bénévole, elle aura aussi le pouvoir d’élaborer des principes et des règles et d’engager un noyau d’experts en matière d’interprétation technique, de formation et de communication. Il est évident qu’il sera absolument nécessaire de doter les instances existantes ou futures de ressources adéquates et de faire en sorte qu’elles puissent attirer et conserver des personnes compétentes pour régir ce domaine du droit.

Conformité

Il va de soi que, peu importe l’évolution du processus de surveillance, il faudra redoubler d’efforts pour mieux faire connaître les règlements et s’assurer qu’ils sont respectés — ce que les Anglais appellent pertinemment la « réglementation préventive ». En dépit des récentes mesures adoptées par Revenu Canada, il reste encore beaucoup à faire pour clarifier les normes et les procédures. (Voir nos commentaires sur la dissonance à laquelle on assiste dans le cadre réglementaire actuel, ainsi que les « prochaines étapes » urgentes, à la section Action sociale du chapitre sur l’amélioration du cadre réglementaire.)

Qu’il s’agisse d’un modèle ou d’un autre, l’organisme de surveillance pourra être appelé à favoriser la conformité et aura les ressources requises à cette fin. Toute différence à cet égard dépendra de la façon dont les organismes du secteur bénévole perçoivent chacun des modèles.

Les modèles A/B et C sont également interchangeables en ce qui concerne les mesures pour l’application de la loi. Les sanctions intermédiaires que nous suggérons favoriseraient un meilleur fonctionnement du système réglementaire, peu importe le modèle.

Autres éléments communs

Un organisme fédéral

Tout comme le groupe Broadbent et les nombreuses personnes bénévoles qu’il a consultées, nous croyons que l’idée d’une agence fédérale-provinciale mérite d’être examinée mais que la création d’un tel organisme serait semée d’embûches. Le modèle préconise, comme point de départ, une instance strictement fédérale à laquelle cependant, les gouvernements provinciaux auraient le choix d’adhérer, ce qui pourrait mener à une réglementation coordonnée. Dans ce cas, il serait possible, lors de l’examen de l’entente-cadre sur l’union sociale, de sensibiliser le Conseil des ministres à ce désir de coordonner la réglementation des organismes de bienfaisance. D’ici là, les propositions fédérales devront être élaborées soigneusement afin de respecter les compétences provinciales.

Fonctions inchangées de Revenu Canada

Dans chaque modèle, Revenu Canada continuerait d’assumer certaines fonctions : la vérification financière (de son propre chef ou à la demande de l’agence du modèle B ou de la commission du modèle C); le traitement des déclarations (bien qu’il revienne surtout à une agence ou à une commission d’analyser les déclarations et de faciliter l’accès à l’information); rendre des décisions anticipées en matière d’impôt sur le revenu; déterminer l’admissibilité et la valeur permise des cadeaux et des dons; percevoir les impôts des organismes de bienfaisance révoqués.

Autoréglementation

Nous avons discuté d’une autoréglementation accrue pour le secteur bénévole, considérant qu’elle serait une formalité exemplaire et qu’elle pourrait devenir une condition préalable à l’enregistrement des organismes. Nous en sommes arrivés à la conclusion que, indépendamment du modèle, cette mesure contribuerait au changement souhaité, en raison notamment de sa capacité :

  • à englober les organismes sans vocation de bienfaisance;
  • à rationaliser le processus d’enregistrement;
  • à accroître la responsabilisation.

Toutefois, il ne faudrait pas que cet usage rende la vie plus difficile aux organismes ou qu’une telle habitude alourdisse le système. Nous n’avons vu aucune différence majeure entre les trois modèles en ce qui a trait au potentiel et aux conséquences d’une plus grande autoréglementation.

*

Le tableau 1 compare chaque modèle selon certains critères. Il est suivi de notre évaluation.

TABLEAU 1 : CARACTÉRISTIQUES

Fonction

A : DOC élargie

B : agence

C : commission

Enregistrement/
Révocation
Revenu Canada (RC) rendrait la décision administrative, secondé par un comité consultatif qui :

serait autorisé par la loi à avoir accès à toute l’information de RC;

examinerait des cas spécifiques et ferait des recommandations;

donnerait des avis stratégiques.

RC rendrait la décision administrative, mais l’agence aurait le pouvoir légal de faire des recommandations dans des cas spécifiques soumis par RC (accès à l’information : identique au modèle A).

L’agence influencerait indirectement le processus d’enregistrement/révocation :

- par son pouvoir légal de fournir des avis stratégiques sur des questions de compétence fédérale ayant une incidence sur le secteur bénévole;

- par son aide aux organismes en ce qui concerne leurs demandes d’enregistrement ou leurs déclarations annuelles, et par son appui général au secteur bénévole.

L’agence pourrait également être requise d’aviser RC des cas de non-conformité persistants.

Le registraire de la commission rendrait la décision administrative, appuyé par l’instance chargée de l’élaboration des règles au sein de la commission.

 

 

 

 

 

 

 

 

Application de la loi. Fonctions de vérification actuelles, en plus du recours possible aux processus de règlement de conflits et aux sanctions intermédiaires. Aucun rôle, si ce n’est celui de faciliter le règlement des conflits ou d’agir en qualité de conseiller juridique. Pouvoirs d’application de la loi et de vérification. Règlement de conflits et sanctions intermédiaires comme dans A.
Vérification financière. Oui. Non, mais l’agence pourrait demander à RC de procéder à une vérification et de lui faire parvenir les résultats. La commission pourrait demander à RC de procéder à une vérification, après quoi elle déciderait des mesures à prendre.
Vérification des activités de l’organisme pour s’assurer qu’elles sont compatibles avec sa raison d’être. Oui. L’agence pourrait assumer ce rôle par le biais d’un programme de contrôle systématique ou aléatoire, ou à la demande de RC. La commission aurait le mandat d’exercer cette fonction. Elle pourrait aussi vérifier des cas spécifiques à la demande de RC.
Appui/conseils en matière de pratiques exemplaires (res-ponsabilisation et saine gestion). Non. Oui. Oui.
Information publique (y compris le traitement des plaintes). Rapport annuel de la Division des organismes de charité de RC. Amélioration du site Web. Aucun autre changement. Oui, y compris la communication d’informations et le rapport annuel au Parlement. Identique au modèle B.

Évaluation

Nous avons évalué les trois modèles à la lumière du besoin de changement mentionné dans le Rapport (chapitre sur la réglementation) et en fonction d’autres critères. Nos hypothèses sur la réforme du processus d’appel, sur la réduction des restrictions en matière de confidentialité et sur un meilleur soutien à la conformité sous-entendent que tous les modèles aboutiraient à une plus grande transparence relativement à l’enregistrement, à des efforts accrus pour assurer la conformité (y compris l’adoption de sanctions intermédiaires) et à un processus d’appel plus accessible; des audiences sur les cas litigieux pourraient être établies pour tous les modèles.

Nous nous sommes également demandés :

  • si le modèle permettrait d’améliorer l’information publique et la connaissance de la population à l’égard du secteur bénévole;
  • si le modèle avait le potentiel de servir le secteur des organismes sans vocation de bienfaisance;
  • dans quelle mesure le modèle faciliterait la participation provinciale;
  • si le modèle se prêtait bien à des fonctions de soutien et de mentorat;
  • dans quelle mesure le modèle réduirait le fardeau réglementaire du secteur bénévole;
  • quel serait le degré d’autonomie de l’institution créée par rapport au gouvernement et au secteur bénévole;
  • si le modèle permettrait de hausser le niveau de confiance du public et du secteur envers l’organe de réglementation;
  • si le modèle entraînerait des coûts.

Nos réponses figurent au tableau 2; elles sont suivies de nos conclusions.

TABLEAU 2 : ÉVALUATION

Objectif/Critère

A : DOC élargie

B : agence

C : commission

Information publique accrue et meilleure connaissance du secteur. Amélioration par rapport au statu quo avec l’ajout d’un site Web et autres mesures. Potentiel de dynamisme supérieur au modèle A. Identique à B.
Service aux organismes sans vocation de bienfaisance. Statu quo. Oui, sur une base volontaire. L’agence offrirait une interface plus acceptable que la DOC de RC. Oui, s’il y a obligation légale (ou sur une base volontaire). La commission serait plus acceptable que la DOC.
Participation des provinces

- y compris, potentiellement, une réglementation coordonnée.

La nouvelle Agence des douanes et du revenu du Canada aura un conseil formé de représentants provinciaux. Potentiel accru pour la participation des provinces sur la base d’un partenariat. On pourrait créer des structures favorisant une participation des provinces axée sur le secteur bénévole/de bienfaisance.
Fonctions de soutien et de mentorat. En bout de ligne, RC restera le « gendarme ». Une agence offrirait de vastes possibilités dans ces domaines. Les fonctions de réglementation et de soutien pourraient être assumées côte à côte, mais celles de mentorat seraient plus restreintes que dans le modèle B.
Fardeau réglementaire

- conformité (coût)

- efficacité/dédoublements

Statu quo. (Toutefois, voir nos suggestions dans le Rapport — chapitre — réglementation — concernant un formulaire abrégé.) Le fardeau pourrait être réduit à l’aide d’une réglementation préventive et d’un soutien aux organismes pour l’enregistrement et leurs déclarations. Le fonctionnement de la commission devrait être défini soigneusement afin de ne pas accroître le fardeau réglementaire.
Degré d’autonomie par rapport au gouvernement et au secteur

- définitions de rôles clairs.

Même situation qu’aujourd’hui, sauf le profil du comité consultatif. L’agence serait l’amie du secteur. Elle entretiendrait aussi de nombreuses relations avec RC. Une commission aurait une plus grande autonomie que les modèles A et B.
Confiance accrue du secteur envers l’organe de réglementation :

- relations de travail

- respect de la confidentialité

- objectivité du processus d’appel.

Meilleures relations de travail qu’actuellement. Meilleures relations de travail que le modèle A — pour peu que l’agence réussisse à bien représenter les intérêts du secteur bénévole. Pourrait être préférable à A et B (bonnes relations de travail, avis objectifs et confidentiels, et mécanisme d’appel indépendant).
Confiance accrue du public. Plus grande qu’actuellement. La population pourrait avoir de la difficulté à comprendre le rôle de l’agence. Identique à A.
Coûts éventuels. Le gouvernement continuerait d’exercer le contrôle. Le gouvernement garderait le contrôle, mais l’agence, par ses recommandations sur l’enregistrement/révocation et par ses conseils stratégiques, pourrait exercer des pressions. La commission pourrait avoir une interprétation plus large ou plus étroite de la common law et des définitions législatives, ce qui pourrait aboutir à une hausse graduelle du nombre d’organismes admissibles.

Évaluation des trois modèles – observations finales

Au moment de clore nos discussions sur les mécanismes institutionnels, nous n’avons pas réellement cherché à obtenir un consensus sur le choix du meilleur modèle. L’opinion générale était que Revenu Canada devait cesser d’assurer la surveillance réglementaire. Nous étions également d’avis qu’une surveillance intégrée était préférable à des responsabilités partagées. Cependant, nous étions attirés par la fonction de mentorat que pourrait exercer une agence et par les occasions de partenariat qu’une telle structure pourrait créer. Tout compte fait, les membres du secteur bénévole ont penché vers le modèle C, tandis que, pour les représentants du gouvernement, tous les modèles sont susceptibles de bien fonctionner.

Par ailleurs, nos débats sur la réglementation des organismes sans vocation de bienfaisance ont été limités. Selon nous, cette question appelle une recherche plus poussée. Nous croyons toutefois que, quel que soit le modèle, la surveillance des organismes traités comme des organismes de bienfaisance (voir notre document sur l’action sociale) devrait être intégrée à celle des organismes de bienfaisance enregistrés. Les questions entourant la saine gestion, comme la composition d’un comité consultatif, d’une agence ou d’une commission ou la nomination de leurs membres, n’ont pas été abordées; elles devront aussi faire l’objet d’une étude plus approfondie.

Pour conclure, les décisions de la Division des organismes de charité pourraient être assujetties immédiatement au processus d’examen administratif de Revenu Canada. En ce qui a trait aux options principales, elles devront être peaufinées en tenant compte des conclusions des autres Tables conjointes, puis être soumises à une vaste consultation auprès du secteur bénévole et de la population. La décision finale sera de nature politique; elle sera déterminante pour le succès du secteur bénévole.

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  1. Nous avons examiné, en particulier, la structure du Conseil canadien de normalisation. Il se compose d’un comité consultatif formé de représentants provinciaux. Le président et le vice-président du comité sont membres d’office du Conseil, assurant ainsi la participation des provinces au niveau national.

 

 
 
      
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Dernière mise à jour le: 2019-11-15